- Проблемы рационального использования земельного фонда в современных условиях
Землеустройство всегда являлось важным государственным мероприятием и развивалось по мере потребности в нем. Государство определяло земельную политику развития землепользования страны, организовало планирование, рациональное использование и охрану земельных ресурсов, основу жизни и деятельности народа. В разные периоды оно прошло разные стадии развития, начиная от простейших операций по измерению и делению площадей земельных участков и кончая сложной системой мероприятий по организации рационального использования и охраны земель.
О ведущей роли государственного землеустройства в экономике государства, рациональном использовании земельного фонда страны неоднократно упоминают российские учёные — землеустроители: С.Н. Волков, В.Н. Хлыстун, А.А. Варламов, Н.В. Комов, В.В. Вершинин, П.Ф. Лойко и др. ученые землеустроители.
Организация рационального использования земель и их охраны, территориальная организация и размещение производства являются одновременно сферами землеустройства. Кроме того землеустройство — это главная составная часть системы управления земельными ресурсами, без которых невозможно организовать рациональное использование земель и их охрану.
В этой связи необходимо подчеркнуть цели, принципы и требования, предъявляемые к землеустройству.
Цели проведения землеустройства сформулированы Федеральным законом «О землеустройстве» № 78-ФЗ от 18.06.2001 статьей 14.
Главной целью землеустройства является организация рационального использования и охраны земли, создание благоприятной экологической среды, улучшение природных ландшафтов и реализация земельного законодательства.
Необходимо также отметить, что цели землеустройства определены соответствующими направлениями его назначения, а именно:
- обеспечением рационального использования земель;
- охраной земель;
- созданием благоприятной экологической среды;
- улучшением естественных ландшафтов;
- формированием устойчивого землепользования.
В данном контексте интересны и принципы землеустройства.
1 — Принципы, предъявляемые к землеустройству
| Землеустройства |
| 1. Первоочередное решение природоохранных задач, что требует исключения из рассмотрения любого варианта перераспределения земель и организации территории, наносящего ущерб окружающей природной среде. |
| 1. Максимальный учет природных, эколого-хозяйственных, агроэкологических, ландшафтных свойств территории и экологической устойчивости отдельных ее частей при организации землевладений, землепользований и территориальном размещении производства и его отраслей, что обуславливает адаптивный характер землеустройства и его эффективность. |
| 2. Приоритет природоохранного и сельскохозяйственного землевладения и землепользования при перераспределении земель между категориями земельного фонда, земельными собственниками, пользователями и арендаторами, а также отдельными видами угодий, что вызывает необходимость обоснования при землеустройстве уровня интенсивности и целевого использования земли. |
| 3. Строгое соблюдение требований правового регулирования землевладения и землепользования, что вызывает необходимость установления при землеустройстве определенного правового режима и условий землепользования, строгого следования землеустроительному процессу. |
| 4. Комплексный характер организации территории и производства, что определяет необходимость обеспечения пропорциональности и сбалансированности между количественными и качественными характеристиками выделяемой земли и фондовооруженностью, трудообеспеченностью, технической оснащенностью и другими параметрами предприятий. |
| 5. Экологическая, экономическая и социальная эффективность организации территории, что требует обоснования всех мероприятий по совершенствованию землепользования и землеустройства. |
| 6. Обеспечение стабильности землепользования и сохранение устойчивых элементов организации территории (дорог, лесополос, севооборотов и др.), что обусловливает приспособление организации производства и труда при землеустройстве к сложившемуся организационно-территориальному каркасу. |
К настоящему времени завершился основной этап проведения земельной реформы. Решена главная задача этого этапа — законодательно ликвидирована монополия государственной собственности на землю, обеспечен прямой доступ населения к земле. В стане за короткий срок фактически создан новый земельный строй, основу которого составили: разнообразие форм собственности на землю, Многоукладность хозяйствования на земле, платность землепользования.
Однако в ходе земельной реформы были допущены и существенные ошибки.
- Практически не велись работы по планированию и зонированию земель, резко сократились объемы работ по внутрихозяйственному землеустройству, не разрабатывались проекты организации рационального использования и охраны земель.
- Из-за недостаточного финансирования земельные преобразования проводились бессистемно, без необходимого правового, экономического и экологического обоснования, соблюдений требований землеустройства.
- Осуществление земельной реформы не сопровождалось бережным отношением к земле, повышением плодородия почв, ростом производства сельскохозяйственной продукции.
- В процессе реформирования разрушалась производственная и социальная инфраструктуры.
- Система землеустройства в России подверглась существенному разрушению.
- Реформирование существовавшей ранее системы землепользования, перераспределение земель, проводимые без предварительно разработанной землеустроительной документации, привели к разрушению организации территории и возникновению недостатков в использовании земель: излишней чересполосице, вклиниваниям и вкрапливаниям, дальноземелью, что предстоит устранять впоследствии многие годы.
[Волков С.Н. Современное землеустройство: проблемы и решения // Землеустроительная наука и образование в начале третьего тысячелетия: Сборник научных статей, посвященный 225-летию Государственного университета по землеустройству / Сост. С.Н. Волков; А.А. Варламов. – М.: ГУЗ, 2004. – С. 52 – 65].
Сложившееся положение вещей обусловлено изменением экономической и экологической ситуации в сельском хозяйстве, а также несовершенством существующей системы законодательного регулирования охраны земель сельскохозяйственного назначения.
Современная экономическая ситуация является следствием реформирования сельского хозяйства. В результате проявилось ухудшение в экономическом и финансовом положении подавляющего большинства сельскохозяйственных организаций, в существенном снижении доходности сельскохозяйственного производства в них, в снижении общего уровня культуры земледелия.
|
№№ п/п |
Показатели |
Площадь млн. га |
Потери продукции
в зерновом эквиваленте, млн. тонн |
| 1 | Сокращение площади с.-х. угодий, всего
в том числе: — пашни — многолетних насаждений |
1,73
10,52 0,09 |
—
0,16 — |
| 2 | Увеличение площади:
— залежи — малопродуктивных кормовых угодий |
4,65 4,20 |
— 0,67 |
| 3 | Снижение размеров посевных площадей | 40,20 | 65,53 |
| 4 | Сокращение площадей мелиорированных земель,
всего в том числе: — орошаемых — осушаемых |
4,28
1,62 2,66 |
10,93
4,54 6,39 |
| 5 | Увеличение площадей мелиорированных земель, находящихся в неудовлетворительном состоянии, всего
в том числе: — орошаемых — осушаемых |
3,56
1,21 2,35 |
9,04
3,40 5,64 |
| 6 | Увеличение площадей с.-х. угодий с негативными прояв-лениями, всего
в том числе: — подверженных ветровой и водной эрозии — подверженных деградации (засолению, заболачиванию, переувлажнению и др.) — заросших древесно-кустарниковой растительностью — с ухудшенными технологическими свойствами |
41,19 4,70
4,64
19,63
12,22 |
12,08 2,30
1,51
6,28
1,99 |
| 7 | Сокращение площади фонда перераспределения в составе категории земель с.-х. назначения | 39,91 | 3,25 |
| 8 | Площадь с.-х. угодий в составе категории земель запаса | 11,2 | 0,91 |
| 9 | Увеличение площади бесхозных земельных долей | 6,2 | 10,11 |
| 10 | Увеличение площади невос-требованных земельных долей | 27,1 | 2,21 |
| 11 | Нарушение севооборотов на площади пашни | 91,9 | 7,49 |
| 12 | Увеличение площади под полевыми дорогами, межами, остаточными треугольниками и клиньями (огрехами) | 0,55 | 0,90 |
| Всего | 123,28 | ||
Данные взяты из доклада С.А. Волкова правительству РФ (2012 г.)
Остаётся серьёзной проблемой использование и сохранение особо охраняемых территорий, лесов. Для данных категорий земель необходимо усовершенствовать законодательную составляющую, обеспечивающую их сохранность и дальнейшее развитие.
2 Современное земельное законодательство и его влияние на землеустройство
Правовое регулирование землеустройства осуществляется на основе Конституции РФ (1993 г.), Земельного кодекса РФ (2001 г.), Федерального закона от 18 июня 2001 г. №78-ФЗ «О землеустройстве», др. нормативно-правовых актов РФ и субъектов РФ.
Все нормативные правовые акты, определяющие правовые основы и осуществляющие регулирование проведения землеустройства, можно разделить на семь групп:
- Конституция РФ.
- Федеральные законы РФ.
- Указы Президента РФ.
- Постановления и распоряжения Правительства РФ.
- Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти (ведомственные).
- Нормативные правовые акты субъектов РФ и органов местного самоуправления.
- Методические и технические документы, содержащие технические условия и требования проведения землеустройства.
Важнейшие положения, фиксирующие основы земельного строя государства, содержатся в Конституции РФ. Применительно к землеустройству Конституция РФ определяет компетенцию органов государственной власти РФ и органов местного самоуправления в организации законодательной и исполнительной власти на федеральном уровне, в субъектах РФ, на местах.
Из других законов для землеустройства первостепенное значение имеет Земельный кодекс (25 октября 2001 г. №136-ФЗ). Земельный кодекс регулирует отношения по использованию и охране земель в нашей стране как основы жизни и деятельности народов, проживающих на территории РФ. В ст. 68, 69 кодекса даётся понятие землеустройства, порядок его организации и проведения.
18 июня 2001 года был утверждён Федеральный закон №78-ФЗ «О землеустройстве», который устанавливает правовые основы проведения землеустройства в целях обеспечения рационального использования земель и их охраны, создания благоприятной окружающей среды и улучшения ландшафтов.
Правовое регулирование отношений при проведении землеустройства осуществляется и на основании других федеральных законов. Среди них:
— Кодекс внутреннего водного транспорта РФ от 7 марта 2001 г. №24-ФЗ;
— Федеральный закон «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ» от 7 мая 2001 г. №49-ФЗ;
— Федеральный закон «Об окружающей среды» от 10 января 2002 г. №7-ФЗ;
— Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» от 24 июля 2002 г. №101-ФЗ;
— Федеральный закон «О личном подсобном хозяйстве» от 7 июня 2003 г. №112-ФЗ;
— Федеральный закон «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» от 11 июня 2003 г. №74-ФЗ;
— Федеральный закон «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» от 21 декабря 2004 г. №172- ФЗ;
— Градостроительный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г. №190-ФЗ;
— Федеральный закон «Об особых экономических зонах» от 22 июля 2005 г. №116-ФЗ;
— Водный кодекс РФ от 3 июня 2006 г. №74-ФЗ;
— Федеральный закон «О внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ по вопросу оформления в упрощённом порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества» от 30 июня 2006 г. №93-ФЗ;
— Лесной кодекс РФ от 4 декабря 2006 г. №206-ФЗ;
— Федеральный закон «О развитии сельского хозяйства» от 29 декабря 2006 г. №264-ФЗ;
— Федеральный закон «О государственном кадастре недвижимости» от 24 июля 2007 г. №221-ФЗ.
Во исполнение этих законодательных актов Правительством РФ были приняты также Постановления, которыми утверждались соответствующие Положения, правила и другие документы, регулирующие проведение землеустройства:
— Положение о государственной экспертизе землеустроительной документации. Утверждено 4 апреля 2002 г. №214;
— Положение о согласовании и утверждении землеустроительной документации, создании, и ведении государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства. Утверждено 11 июля 2002 г. №514;
— Положение о порядке консервации земель с изъятием их из оборота. Утверждено 2 октября 2002 г. №830;
— Положение о составе и порядке подготовки документации о переводе лесного фонда в земли иных (других) категорий. Утверждено 29 января 2006 г. №48;
— Правила определения границ зон охраняемых объектов и согласования градостроительных регламентов для таких зон. Утверждены 20 июля 2006 г. №384;
— Положение о составе схем территориального планирования РФ. Утверждено 13 ноября 2006 г. №680;
— Положение о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию. Утверждено 16 февраля 2008 г. №87.
— Правила проведения лесоустройства. Утверждены 18 июня 2008 г. №337;
— Постановление Правительства РФ «О некоторых вопросах, связанных с резервированием земель для государственных и муниципальных нужд» от 22 июля 2008 г. №561;
— Положение о контроле за проведением землеустройства. Утверждённым 29 декабря 2008 г. №1061;
— Постановление Правительства РФ «Об утверждении формы карты (плана) объекта землеустройства и требований к её составлению» от 30 июля 2009 г. №621;
— Правила установления на местности границ объектов землеустройства. Утверждены 20 августа 2009 г. №688.
Министерством экономического развития РФ были утверждены очень важные для землеустройства документы:
— Приказ Минэкономразвития России «Об утверждении прядка описания местоположения границ объектов землеустройства» от 3 июня 2011 г. №267;
— Приказ Минэкономразвития России «Об утверждении требований к проекту межевания земельных участков» от 3 августа 2011 г. №388 и др. (см. Волков С.Н. Правовое и техническое регулирование отношений при проведении землеустройства сельских территорий. – М.: ГУЗ, 2010. – 248 с.).
В большинстве субъектов РФ приняты свои нормативные правовые акты, в которых имеются статьи, связанные с осуществлением землеустройства. В ряде регионов, в том числе в Воронежской области, Красноярском крае, ХМАО, принят и действует Закон «О землеустройстве», который не противоречит федеральному закону.
Большое значение в сфере правового регулирования землеустройства имеют федеральные целевые программы, утверждённые постановлениями Правительства РФ. Например, 26 июня 1999 г. постановлением Правительства РФ была утверждена Федеральная целевая программа «Развитие земельной реформы в РФ на 1999-2002 гг.», в которой имелся раздел «Комплекс работ по землеустроительному обеспечению земельных преобразований». Программы служат основанием для финансирования, организации и проведения землеустройства, его финансирования и ресурсного обеспечения.
В зависимости от задач и законов государства в области землеустройства состав землеустроительных действий может изменяться.
3 Проблемы землеустроительного проектирования (землеустройства) в условиях рыночных отношений
Сугубо аграрная ориентация земельных преобразований в Росси свела реформирование к вопросам установления частной собственности на землю, денационализации государственных сельскохозяйственных земель, их приватизации на основе давно отвергнутого в мире уравнительного перераспределения в собственность десятков миллионов индивидуальных владельцев мелких земельных участков. Это привело к быстрому развитию кризиса в аграрном секторе. Последствия первого этапа земельных преобразований подтверждают то, что он прошёл мимо земель городов, мимо земель с богатейшими полезными ископаемыми и, прежде всего с нефтью и газом, мимо формирования единой системы недвижимости, мимо пригородных зон и курортных территорий, мимо федеральных земель, минуя проблемы создания нормального земельного законодательства, перехода на рентные земельные платежи.
Сегодня, как никогда ранее, необходима система долговременных государственных мероприятий, имеющих своими стратегическими целями: территориальную стабилизацию общества на основе создания гарантированной защиты прав более 45 млн. собственников, пользователей и арендаторов земли, обеспечение охраны земель от деградации и уничтожения плодородия почв, включение земли как ресурса в активный экономический и имущественный оборот, создание предпосылок для существенного увеличения производства продовольствия.
Земельно-имущественные преобразования в России, вызвали ряд землеустроительных действий, утверждённых законодательно («В зависимости от задач и законов государства в области землеустройства состав землеустроительных действий может изменяться»).
За землеустроительными действиями последовал комплекс и проектных разработок. Первый этап реформирования связан с разработкой и реализацией землеустроительных проектов по перераспределению земель. Основной задачей этих проектов являлось разграничение земель, находящихся в постоянном пользовании сельскохозяйственных предприятий, с установлением площадей и местоположения земельных массивов, подлежащих передаче гражданам в частную и коллективно-долевую собственность бесплатно и остающихся в государственной собственности (передаче земель в ведение сельской администрации, формированию земельных долей, К(Ф)Х и фондов перераспределения земель (специальных фондов).
Сложившееся состояние использования земельных долей коллективно-долевой собственности сельскохозяйственного назначения в сельских поселениях муниципальных образований в России, включая Тюменскую область, явилось результатом проведенных землеустроительных работ и разработанных проектов:
- Для подавляющего большинства крестьян земельные доли не стали средством избавления от бедности.
- Превышение предложения над спросом на земельные доли из земель сельскохозяйственного назначения, расположенных вдалеке от городов и райцентров, обусловило их обесценивание.
- Повышенный спрос на земельные доли и земельные участки, расположенные вблизи городов, со стороны лиц, не занимающихся сельскохозяйственным производством, создаёт предпосылки для совершения преступлений в сфере экономической деятельности, преступлений против собственности.
- Нежелание сельскохозяйственных организаций, использующих земельный участок, находящийся в долевой собственности, заключать с собственниками договоры аренды земельной доли, при отсутствии иных покупателей, желающих приобрести по разумной цене земельные доли и при невозможности по состоянию здоровья самому создать и вести семейное фермерское хозяйство, собственники земельных долей попадают в группу лиц, которые могут быть лишены права собственности на земельную долю, как не распорядившиеся ими в течение трех и более лет.
- Дефицит активного трудоспособного сельского населения, желающего непосредственно заниматься сельскохозяйственным производством.
- Низкий уровень занятости и благосостояния на селе, особенно на фоне мирового экономического кризиса, ведет к падению популярности органов власти, создает угрозу перерастания экономических требований крестьянства в политические.
- Невозможность оформления прав собственности на земельные участки из-за высокой стоимости проведения кадастровых работ, незаконной скупки, рейдерства, также мошенничества.
- Образование невостребованных земельных долей (доли собственников, которыми они не распоряжались в течение трех и более лет с момента приобретения, брошенные земли, чаще всего возникают большие трудности нахождения таких собственников). Неиспользуемые земли зарастают сорняками, теряют свое качество, а использовать их сельскохозяйственными организациями без правоустанавливающих документов признается незаконным. И, чтобы признать право на использование таких земель сельскохозяйственными организациями, до востребования собственником, необходимо пройти процедуру установления такого права судом — это еще несколько лет».
К основными препятствиям в реализации права собственности граждан на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения можно отнести следующие: техническую сложность процедуры межевания земельных участков; невозможность на практике указать месторасположение выделяемого земельного участка конкретному собственнику; высокую стоимость землеустроительных работ; сложность и длительность оформления документов, подтверждающих право собственности на земельные доли, на выделенные земельные участки; недостаточное законодательное урегулирование процедуры информирования собственников невостребованных земельных долей при образовании земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения; финансовые затраты для собственников земельных долей (паев) по уплате земельного налога даже при отсутствии межевания и государственного кадастрового учета земельных участков, то есть при фактическом неиспользовании земельного участка.
Наряду с вышеуказанными проблемами необходимо отметить, что социально значимой проблемой для граждан стала утрата контроля над земельными долями.
Предполагаемое создание системы мобильных, ориентированных на рынок, частных (базирующихся как на индивидуальной, так и на коллективной собственности) производителей сельскохозяйственной продукции получило сбой по ряду причин, в том числе и землеустроительного характера.
К основным причинам следует отнести:
- Отступление от принятой (единой) методики по разработке «Проекта перераспределения земель сельскохозяйственного назначения»: не определено экологическое состояние сельскохозяйственных угодий (упущен факт консервации деградируемых земель); не учтено качественное состояние сельскохозяйственных угодий при расчете земельной доли, что привело к ее обезличке и несоответствию параметров сельскохозяйственного землепользования; нарушен принцип права граждан на получение земельной доли (землеустроительное проектирование).
- Отсутствие актуальной планово-картографической продукции при осуществлении землеустроительных работ, что вызвало неточность в определении площадей сельскохозяйственных угодий и их расположении на территории сельскохозяйственных землепользований (картографо-геодезическое обеспечение).
Приоритетность пилотного землеустроительного проекта по перераспределению земель привели к нарушению принципа рациональной организации использования земель сельскохозяйственного назначения. Охват обширных территорий под данный вид землеустроительных работ практически исключил работы по планированию и зонированию земель. На тот период резко сократились объемы работ по внутрихозяйственному землеустройству, не разрабатывались проекты организации рационального использования и охраны земель.
Из-за недостаточного финансирования земельные преобразования проводились бессистемно, без необходимого правового, экономического и экологического обоснования, соблюдений требований землеустройства. Осуществление земельной реформы не сопровождалось бережным отношением к земле, повышением плодородия почв, ростом производства сельскохозяйственной продукции. В процессе реформирования разрушалась производственная и социальная инфраструктуры. Система землеустройства в России подверглась существенному разрушению.
Второй вид землеустроительных работ в период реформирования был связан с инвентаризацией (комплексом работ по использованию) земельных долей. Но и данный вид работ не решил задач землеустроительного характера.
На сегодняшний день при государственном масштабе участников проектных землеустроительных разработок по выделу земельных долей, вопрос так и не решён. Причина заключается не в отсутствии землеустроительных методов и способов проектирования, а в несостоятельности самих действий. Несостоятельность самого процесса перераспределения земель, связанного с реорганизацией сельскохозяйственных организаций.
А землеустроительное проектирование всегда, на протяжении целого века (начиная с конца 19 в.) является центральным звеном землеустройства. Это основная стадия землеустроительного процесса и его итог, так как именно на основе проектов землеустройства осуществляется переход к новым формам землевладения и землепользования, организации территории, порядку использования земли.
Переход землепользователей от экстенсивного к интенсивному использованию земельных ресурсов исключил из своих правил проведение внутрихозяйственного или участкового землеустройства по причине собственного безденежья, исключения государственного финансирования и полного игнорирования требований охраны и сбережения природных ресурсов.
4 Проблемы реформирования земель сельскохозяйственного назначения
Сложившаяся к 1991-1992 годам структура государственных и кооперативных предприятий в сельском хозяйстве оказалась не приспособленной к рыночным отношениям, изначально ориентированной на государственные закупки, снабжение, цены и т.п. Одной из задач аграрной реформы стало создание иной, более отвечающей требованиям рыночной экономики структуры, базирующейся на самостоятельных производителях и рыночных механизмах их взаимодействия.
Основными путями формирования новой производственной структуры призваны были стать процессы приватизации земли и реорганизации колхозов и совхозов. В результате этих процессов предусматривалось создание системы мобильных, ориентированных на рынок частных (базирующихся как на индивидуальной, так и на коллективной собственности) производителей сельскохозяйственной продукции.
Данная приватизация представляла собой процесс получения гражданами и юридическими лицами государственных и муниципальных фондов безвозмездно или в виде выкупа. В колхозах и совхозах приватизации подлежала земля.
Реорганизация колхозов и совхозов заключалась в разделении предприятия на более мелкие предприятия, слияния с другими предприятиями или преобразования в иную организационно-правовую форму. По своей организационно-правовой форме колхозы изначально являлись негосударственными предприятиями. В этой связи колхозы и совхозы не приватизировались, а подлежали реорганизации в соответствии с действующим законодательством. Исключение составляли сельскохозяйственные предприятия, функционирование которых имело общегосударственное значение или носило индустриальный характер.
Согласно Указу Президента РФ от 27.12.91 № 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР» колхозы и совхозы обязаны были в 1992 году провести реорганизацию, привести свой статус в соответствие с Законом РСФСР «О предприятиях и предпринимательской деятельности» и перерегистрироваться в соответствующих органах. На местные органы исполнительной власти был возложен контроль за реализацией права членов колхозов и работников государственных предприятий на беспрепятственный выход из них для создания крестьянских (фермерских) хозяйств.
Во исполнение этого Указа были приняты следующие документы:
— Постановление Правительства РФ от 29.12.91 № 86 «О порядке реорганизации колхозов и совхозов»;
— Постановление Правительства РФ от 04.09.92 № 708 (ред. 03.08.98) «О порядке приватизации и реорганизации предприятий агропромышленного комплекса».
В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 29.12.91 № 86 Министерству сельского хозяйства РФ, Государственному Комитету РФ по управлению государственным имуществом и их органам на местах, Советам Министров республик в составе РФ, администрациям краев, областей, и автономных образований до 1 февраля 1992 года были сформированы республиканские, краевые, областные, автономной области, автономных округов и районные совместные комиссии по приватизации земель, находящихся в пользовании колхозов и совхозов, и реорганизацию этих хозяйств.
Рисунок 1 – Способы реорганизации колхозов и совхозов
При реорганизации колхозов и совхозов придерживались следующих основных принципов: сохранение сельскохозяйственного или обслуживающего сельское хозяйство профиля использования объектов в реорганизуемых хозяйствах; обеспечение всем производителям сельскохозяйственной продукции равнодоступности объектов производственной и социальной инфраструктуры; добровольность выбора организационно-правовой формы предприятия в рамках действующего законодательства; социальная справедливость и защищенность населения и работников реорганизуемых хозяйств; учет национальных и исторических особенностей.
Реорганизация колхозов и совхозов осуществлялась тремя основными способами (рисунок 1).
В ходе реорганизации там, где это было экономически целесообразно — хозяйства разукрупнялись, и каждая часть хозяйства реорганизовалась по своей схеме.
Для приватизации земли и реорганизации хозяйств в каждом колхозе и совхозе были созданы комиссии. В их состав вошли представители местных органов власти, администрации хозяйств, трудовых коллективов, районных управлений сельского хозяйства, комитетов по земельной реформе, кредиторов.
До 1 марта 1992г. трудовые коллективы колхозов и совхозов провели общие собрания и приняли решения о следующем:
— форме собственности на землю в своих хозяйствах: индивидуальной, коллективно-долевой или иной, предусмотренной Земельным кодексом РФ;
— выкупе или аренде сельскохозяйственных угодий сверх причитающихся хозяйству бесплатно по районной норме;
— целесообразности получения в собственность земель, занятых лесными массивами, водоемами и соответствующими инженерными сооружениями при них, другими объектами общего пользования.
Колхозы и совхозы, не обладающие финансовыми ресурсами для погашения задолженности по оплате труда и кредитам, были объявлены несостоятельными (банкротами) до 1 февраля 1992 г. и подлежали ликвидации и реорганизации в течение I квартала 1992 года.
Реорганизация колхозов и совхозов осуществлялась одновременно с реализацией постановления Президиума Верховного Совета РСФСР и Совета Министров РСФСР от 15.03.91 «О дополнительных мерах по ускорению проведения земельной реформы в РСФСР». В соответствии с этим постановлением разрешалось изымать у колхозов и совхозов без их согласия все неиспользуемые ими земли, а также до 10% площади используемых сельскохозяйственных угодий. Изъятые земли зачислялись в фонд перераспределения земель, из которого органы местного самоуправления затем предоставляли земельные участки гражданам для создания крестьянских (фермерских) хозяйств, ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества и животноводства.
Таким образом, колхозы и совхозы «потеряли» по 10% сельскохозяйственных угодий. Оставшиеся у них 90% сельскохозяйственных угодий были поделены на условные земельные доли без определения их границ на местности с передачей земли в собственность граждан.
Разделу на земельные доли подлежали все сельскохозяйственные угодья хозяйства за исключением земельных участков:
— включенных в фонд перераспределения земель;
— переданных в ведение сельских, поселковых, городских Советов
народных депутатов, в том числе земель приусадебного фонда, участков, занятых сенокосами и пастбищами общественного пользования;
— переданных данному хозяйству в аренду;
— используемых сортоучастками для испытания новых сортов сельскохозяйственных культур.
Право на получение земельной доли в собственность получили работники колхозов и совхозов, других сельскохозяйственных предприятий, пенсионеры этих хозяйств, проживающие на их территориях; лица, занятые в социальной сфере на селе (работники предприятий и организаций народного образования, здравоохранения, культуры, быта, связи, торговли и общественного питания, расположенных на территориях сельскохозяйственных предприятий), а также временно отсутствующие работники (военнослужащие срочной службы, стипендиаты хозяйства и т.п.), лица, имеющие право вернуться на прежнее место работы (в случае их возвращения), и лица, уволенные с этого предприятия по сокращению численности работников после 1 января 1992 г. Пенсионеры объектов социальной сферы на селе прав на земельную долю не получили.
Таким образом, все сельскохозяйственные угодья у колхозов и совхозов были изъяты и они как юридические лица остались только с несельскохозяйственными угодьями, приватизация которых не проводилась.
За созданными на базе бывших колхозов и совхозов новыми сельскохозяйственными обществами, товариществами и кооперативами несельскохозяйственные угодья закреплялись на праве постоянного (бессрочного) пользования.
Сельскохозяйственные угодья оказались в общей долевой собственности граждан, каждый из которых получил Свидетельство о праве собственности на землю.
Имущество колхозов и совхозов также было поделено на имущественные паи граждан в зависимости от трудового вклада конкретного гражданина и перестало быть имуществом юридического лица.
Таким образом, создаваемые новые сельскохозяйственные общества, товарищества и кооперативы получили право на использование только несельскохозяйственных угодий на праве постоянного (бессрочного) пользования. Вопрос об использовании сельскохозяйственных угодий и имущества бывших колхозов и совхозов необходимо был решать на добровольных договорных отношениях с гражданами — собственниками земельных и имущественных паев.
Земельный пай (в обиходе – паевые земли) – отжившая (утратившая практическое значение) юридическая категория, широко применявшаяся в период «перестроечных реформ», введенная в связи с разгосударствлением (реорганизацией) колхозов и совхозов и приватизацией принадлежащих им земельных участков, на основании Указа Президента РФ от 27.12.91г. N 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР» и принятого в его исполнение постановления Правительства РФ от 29.12.91г. N 86 «О порядке реорганизации колхозов и совхозов».
Всем членам колхозов и работникам совхозов в порядке приватизации предоставлялось право на бесплатный земельный и имущественный пай в общей долевой собственности, по решению коллектива хозяйства пай может быть предоставлен работникам объектов социальной сферы, расположенных на территории хозяйства, причем размер земельного пая устанавливался в натуральном или стоимостном выражении, исходя из предельной нормы бесплатной передачи земли в собственность в соответствующем районе, а размер имущественного пая устанавливался в зависимости от трудового вклада. Однако допускалось объединение имущественного и земельного паев в единый пай с указанием его стоимости и выдачей акций или иных свидетельств собственности.
В порядке реорганизации хозяйств владелец пая мог распорядиться им несколькими способами (рисунок 2).
Рисунок 2 – Способы распоряжения земельным паем
Таким образом, земельный пай представлял собой установленную в стоимостном или натуральном выражении долю владельца пая в общей долевой собственности членов (работников) реорганизуемого колхоза (совхоза).
В связи с введением в действие 01.01.1995 г. части 1 Гражданского кодекса РФ (далее – ГК РФ), регулирующей вопросы общей собственности (и, следовательно, отношения, складывающиеся по поводу земельных паев), понятие «земельный пай» следует понимать не иначе, как «земельная доля». В настоящее время вопросы оборота долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения регулируются ФЗ от 24.07.02г. N 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (далее Закон «Об обороте»). До момента принятия названного Закона в практике правоприменения нередко возникал вопрос, что под собой подразумевает понятие «земельная доля». В ГК РФ используется понятие доли в праве общей собственности, однако понятия земельная доля ГК РФ не содержит. Кроме того, во введённом в действие 30.10.2001г. Земельном кодексе РФ (далее ЗК РФ) в качестве объектов земельных правоотношений земельные доли не значились (ст. 6), что на практике приводило к проблеме юридической квалификации понятия «земельная доля», а это означало невозможность участия земельной доли в гражданском обороте в качестве самостоятельного объекта прав.
В соответствии со ст. 79 ЗК РФ использование земельных долей, возникших в результате приватизации сельскохозяйственных угодий, регулируется федеральным законом об обороте земель сельскохозяйственного назначения (на тот момент ещё не принятым). На основании анализа законодательства правоприменитель приходил к выводу о том, что земельная доля есть ничто иное, как доля в праве общей долевой собственности (т.е. к её обороту должны применяться нормы ГК РФ о доле в праве общей собственности). Указанная позиция позднее подтвердилась в ст. 15 Закона «Об обороте», согласно которой земельная доля, полученная при приватизации сельскохозяйственных угодий до вступления в силу настоящего Федерального закона, является долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения.
В соответствии с законодательством в настоящее время оборот земельных долей осуществляется в следующем порядке. Согласно ст.13 названного Закона выдел земельных участков в счёт долей в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения осуществляется в установленном законом порядке по требованию участника долевой собственности. «Установленный законом порядок» определен ГК РФ, вышеназванным Законом, Методическими рекомендациями по выделу земельных участков в счёт земельных долей (протокол N 3 от 23.01.2003 г.) и рядом других нормативных правовых актов.
Согласно ст.252 ГК РФ имущество, находящееся в долевой собственности, может быть разделено между её участниками по соглашению между ними. Участник долевой собственности вправе требовать выдела своей доли из общего имущества.
В отношении целевого назначения и целевого использования земель сельскохозяйственного назначения необходимо отметить, что согласно ст. 3 Закона «Об обороте» оборот земель сельскохозяйственного назначения основывается на сохранении целевого использования земельных участков, т.е. земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться исключительно для ведения сельскохозяйственного производства. Однако действие указанного Закона не распространяется на земельные участки, предоставленные из земель сельскохозяйственного назначения гражданам для индивидуального жилищного, гаражного строительства, ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, животноводства и огородничества, а также на земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями. Оборот указанных земельных участков регулируется ЗК РФ.
Рисунок 3 — Способы распоряжения земельными долями
Правила оборота земельных долей, как указывалось ранее, устанавливаются Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». В соответствии с этим законом собственник земельной доли может распорядиться ею двумя путями:
1) Выделив земельную долю в конкретный земельный участок на местности, распоряжаться уже выделенным земельным участком — создать или расширить личное подсобное хозяйство или крестьянское (фермерское) хозяйство, передать земельный участок в аренду или распоряжаться им иным образом.
2) Без выделения земельного участка в счет земельной доли внести ее в уставной капитал сельскохозяйственной организации, передать свою земельную долю в доверительное управление либо продать или подарить ее другому участнику долевой собственности, а также сельскохозяйственной организации или гражданину — члену крестьянского (фермерского) хозяйства, использующим земельный участок, находящийся в общей собственности, а также завещать свою земельную долю.
Каких- либо сроков по распоряжению земельными долями законом не установлено. Земельные доли, собственники которых не распоряжались ими в течение трех и более лет с момента приобретения прав на земельную долю, приобретают статус невостребованных земельных долей. Субъект Российской Федерации вправе образовать в счет таких земельных долей земельный участок и признать в судебном порядке право собственности за собой.
До вступления в силу Закона «Об обороте» (27 января 2003 года) заключались договоры аренды земельных долей, часть из них не расторгнута и действует до сих пор. В течение восьми лет с этой даты стороны такого договора аренды земельных долей обязаны привести указанный договор в соответствие с правилами ГК РФ, то есть выделить на местности земельный участок в счет земельных долей по процедуре, установленной Законом «Об обороте» и заключить новый договор — договор аренды земельного участка (а не земельных долей), см. рисунок 3.
Однако широкомасштабные землеустроительные работы не привели к ожидаемому результату — включению земли в качестве активного фактора в развитие экономики страны. В области землепользования появилась масса проблем, касающихся:
- разграничения государственной собственности на землю,
- границ административно-территориальных образований,
- выделения земельных долей в натуре,
- переоформления земельных участков под приватизированными объектами в собственность или аренду,
- вывода земель из сельскохозяйственного оборота,
- обоснованного перевода земель из одной категории в другую,
- угрожающих размеров деградации земель и др.
5 Понятие, задачи и методы землеустроительного проектирования
Землеустроительное проектирование – основная и неотъемлемая часть землеустройства, без которой невозможно организовать рациональное использование и охрану земель.
Как отрасль научного знания землеустроительное проектирование — это учение о видах и формах землеустройства, закономерностях организации территории и средств производства, неразрывно связанных с землёй.
Как сфера практической деятельности землеустроительное проектирование — это система знаний о методах, способах и приёмах составления, обоснования и осуществления проектов.
Землеустроительный проект – это совокупность документов (расчётов, чертежей и др.) по созданию новых форм организации территории (устройства земли), их экологическому, экономическому, техническому и юридическому обоснованию, обеспечивающих организацию рационального использования и охраны земель.
В узком смысле землеустроительное проектирование как действие представляет собой процесс разработки проекта землеустройства, который определяет содержание землеустройства.
Методика проектирования – это последовательность действий, включающая в себя совокупность методов (способов, приёмов, алгоритмов, программ) практического решения конкретных задач проекта.
Объект землеустроительного проектирования – территория, но не в отрыве от систем хозяйства, землевладения и землепользования, а во взаимосвязи с ними. Нельзя, например, провести межхозяйственное землеустройство, реорганизовать сельскохозяйственные организации, не затрагивая их специализацию, объёмы производства продукции, систему расселения, организационно-производственную структуру, систему организации и использования земельных угодий.
В ходе землеустройства на основе проектов осуществляется переход к новой организации территории, тем самым оно приобретает характер динамичного процесса, объектом которого является территория, а предметом научного знания – закономерности её организации.
По мере развития землеустроительного проектирования изменялись и методы.
При вычислении площадей применялись графический (палетка), аналитический (координаты) и механический (планиметр) методы.
В процессе образования, разделения, перераспределения, объединения земельных участков стали широко использоваться статистические, земельно-учётные, земельно-оценочные данные, а основным методом принятия землеустроительных решений стал метод последовательных приближений – от общего к частному, основанный на логических умозаключениях.
Организационно-хозяйственный характер землеустройства вызвал необходимость применения при землеустротельном проектировании — расчётно-конструктивного метода. Он основан на системе расчётов, проводимых по определённой методике, в строгой последовательности, позволяющей получить конкретное проектное решение. Например, чтобы запроектировать в хозяйстве систему севооборотов и правильно разместить их, необходимо произвести расчёты потребности животных в кормах, посевных площадей кормовых культур, возделываемых на пашне, вычислить площадь земель, различающихся по качеству и местоположению, установить типы, виды, количество, размеры и размещение севооборотов.
В сложных случаях расчётно-конструктивный метод заменяется вариантным, при котором разрабатывается несколько вариантов проектных решений, оценивающихся по определённой системе показателей. Например, при обосновании проектных решений строительства или реконструкции внутрихозяйственной дорожной сети (проект внутрихозяйственного землеустройства).
В землеустроительном проектировании также используются:
— математическое моделирование, которое основано на построении модели изучаемого объекта с помощью математических зависимостей;
— экономико-математические методы, предназначенные для решения широкого круга проектных землеустроительных задач, носящих экономический характер;
— экономико-статистические методы, основанные на обработке массовых данных методами математической статистики. В их арсенал входят корреляционно-регрессионный и дисперсионный анализ, экспертные оценки, производственные функции.
С появлением ГИС и ЗИС система землеустроительных методов стала трансформироваться в технологию и методы автоматизированного землеустроительного проектирования (рисунок 1).
Рисунок 1 – Схема ландшафтно-экологического зонирования территории сельскохозяйственного землепользования (по Созоновой Н.С.)
Задачи землеустроительного проектирования вытекают из конкретной группы проектов. Например, основными задачами рабочих проектов, связанных с использованием и охраной земель, являются:
— уточнение местоположения и границ земельных участков, подлежащих сельскохозяйственному освоению, трансформации и улучшению;
— подбор наиболее экономических и экологически безопасных технологий выполнения мелиоративных и других строительных работ;
— уточнение порядка, условий и режимов использования и охраны земель после мелиорации;
— разработка мероприятий по первичному окультуриванию земель;
— определение объёмов, сметной стоимости, очерёдности, технологии и организации работ, потребности в строительных материалах, машинах, механизмах и рабочей силе.
Примечание: общие задачи возьмите из своего варианта ответа.
6 Участковое землеустройство
Понятие участкового землеустройства связано с комплексом инженерно-технических, экономических и правовых решений, сметно-финансовых расчетов, направленных на осуществление конкретных мероприятий по освоению, улучшению и охране земель, устройству территории сельскохозяйственных угодий, размещению и строительству объектов различного назначения, требующих капитальных вложений.
Данные разработки содержат рабочие проекты при землеустройстве. В результате их осуществления землеустраивается конкретный земельный участок землевладельца (землепользователя), например, создается система защитных лесных насаждений, участок культурных орошаемых пастбищ, проводится рекультивация нарушенных земель, строительство и реконструкция внутрихозяйственных дорог, лесных полос, разрабатывается комплекс противоэрозионных мероприятий и др. В связи с ограниченным характером инвестиций капиталоемкие объекты (земельные участки) обустраиваются не сразу, а постепенно в зависимости от наличия различных ресурсов.
Участковое землеустройство проводится, как правило, в порядке детализации проектных решений, связанных с внутрихозяйственным землеустройством. Однако участковое землеустройство не относится к внутрихозяйственному, так как оно может проводится в рамках мероприятий, предусмотренных схемами землеустройства муниципальных образований (административных районов), проектами межхозяйственного землеустройства или другими разработками по использованию и охране земель.
Основными задачами участкового землеустройства являются:
— уточнение места расположения, границ и площади земельных участков, подлежащих обустройству;
— выбор и обоснование наиболее экономичных и экологически безопасных технологий при осуществлении планируемых работ;
— установление (уточнение) порядка, условий и режима использования и охраны земель после проведения землеустроительных работ;
— разработка проекта устройства (обустройства) территории участка;
— установление объемов, сметной стоимости, очередности организации работ, потребности в производственных и трудовых ресурсах.
Рабочие проекты относятся к локальным проектам, так как разрабатываются на отдельные земельные участки.
В следующем материале использован пример содержания рабочего проекта агролесомелиоративных мероприятий на территории сельскохозяйственного предприятия (Донцов А.В. Методические указания/А.В. Донцов. – М.: ГУЗ, 2006. – 99 с.):
- Подготовительные работы
- Размещение проектируемых лесных насаждений.
- Разработка задания на проектирование.
- Проектно-технологические работы
- Выбор схем создания лесных полос и расчет потребности в посадочном материале.
- Технология производства работ по созданию защитных лесных насаждений.
- Сметно-финансовые расчеты
- Составление локальных смет на создание полезащитных, прибалочных и приовражных лесных полос.
- Составление сметы на проектно-изыскательские работы.
- Составление сметы на перенесение проектных решений в
натуру.
- Составление сводной сметы.
- Определение экономической эффективности агролесомелиоративных мероприятий
- Распределение затрат на создание лесных полос во времени.
- Расчет притока денежных средств.
- Определение экономической и экологической эффективности агролесомелиоративных мероприятий.
- Определение экономической эффективности агролесомелиоративных мероприятий статистическим методом.
Рабочий проект агролесомелиоративных мероприятий является основным документом, на основании которого производится комплекс мероприятий по созданию лесных насаждений, финансирование и кредитование этих мероприятий, определение их эффективности.
Основными задачами проекта являются:
- Создание и освоение взаимосвязанной высокоэффективной системы лесонасаждений на пахотных массивах сельскохозяйственного землепользования, предусмотренной проектом внутрихозяйственного землеустройства.
- Повышение облесенности и защищенности полей (уровня экологической устойчивости пахотных массивов).
- Выбор рациональных технологий посадки лесонасаждений и ухода за ними.
В состав проекта включаются мероприятия по реконструкции и улучшению существующих лесных насаждений.
______________________________________________________